探寻建设新型城镇化与城乡统筹示范区的路径对策 ——《河北省建设新型城镇化与城乡统筹示范区的问题与对策》推介

中共河北省委党校（河北行政学院）张国强教授撰写的论文《河北省建设新型城镇化与城乡统筹示范区的问题与对策》，发表于中共中央党校出版社2020年３月出版的《理论·学术·感悟》一书。该成果围绕河北省建设新型城镇化与城乡统筹示范区这一打造京津冀世界级城市群的基础性关键部署，坚持理论联系实际，立足河北省，着眼京津冀，结合浙江经验，综合运用经济学、管理学等多学科的分析视角，分三大部分对推进新型城镇化与城乡统筹示范区建设这一主题进行了分析论证：

一是河北省新型城镇化与城乡统筹示范区建设面临的主要问题，用五个“亟待”进行了概括：城市发展层级偏低，与京津落差大，城市群空间布局亟待优化；城市规划、建设与管理标准不够高，承载功能和品位特色亟待提升；载体培育和创新活力不足，产业发展新优势和新动能亟待培育；城乡发展中资源环境问题突出，环境容量和承载能力亟待提高；制度创新不到位，一些根本性、关键性制度内容和体系亟待完善。这些概括系统深刻，切中要害。

二是浙江省推进新型城镇化与城乡统筹的主要经验，用“一二三四”进行了归纳：坚持开放对接和规划引领，“一张蓝图”绘到底；坚持绿色优先和文脉塑造，“两大环境”提魅力；坚持创新驱动和路径优化，“三大载体”强引擎；坚持协调推进和共享发展，“四个率先”惠民生。这些做法和经验，生动鲜活，全国领先，值得学习借鉴。

三是河北省推进新型城镇化与城乡统筹示范区建设的路径对策，用“四个强化”和“四个新”进行了明确：强化城市群和开放发展理念，构筑城镇空间新格局；强化规划为纲和高端发展理念，绘就城镇发展新图景；强化产业支撑和创新发展理念，打造城乡发展新动力；强化制度创新和协调发展理念，力促城乡共享新提升。这些思路和对策，有利于实现空间布局、规划建设、产业结构、生态人文、体制机制的多维突破和全面提升，有利于有效推进新型城镇化与城乡统筹示范区建设。

附：论文全文

河北省建设新型城镇化与城乡统筹示范区的问题与对策

中共河北省委党校张国强

建设新型城镇化与城乡统筹示范区是《京津冀协同发展规划纲要》对河北省“三区一基地”的功能定位之一，是中央为打造京津冀世界级城市群确定的一项基础性关键部署。浙江省在新型城镇化与城乡统筹方面领先全国，在区域对接、环境塑造、产业提升、城乡一体、民生改善等诸多方面，形成了典型做法和经验。学习借鉴浙江经验，河北省必须进一步增强协同意识，以五大发展理念统领制度创新和路径再造，扎实推进新型城镇化与城乡统筹示范区建设,为京津冀协同发展提供坚实平台和强力支撑。

一、河北省新型城镇化与城乡统筹示范区建设面临的主要问题

河北省城镇化水平由2005年的37.69%提高到了2017年的55.01%，但仍滞后于全国水平（58.52%）3.51个百分点，居全国第19位，东部地区末位，与发达省份差距较大，与“两环”区位不相匹配。突出问题可概括为五个“亟待”：

（一）城市发展层级偏低，与京津落差大，城市群空间布局亟待优化

长期以来，由于京津“虹吸效应”的影响，导致河北省城市与京津间的落差明显，京津冀城市群发育迟缓，存在层级序列不完整、梯度衔接不紧密的“先天缺陷”。一是河北省大城市“不够大”，聚集和辐射能力不够强。11个设区市中没有人口超过500万、能够与京津直接衔接的区域中心城市，尚有5个城市人口不足100万。二是中等城市数量少，县城和小城镇数量多、规模小且布局分散。全省101个县、18个县级市（不含定州、辛集市，已确立为副地级市），县（市）城区平均人口规模仅为11万人，20万人以上的县城只有11个，不足10万人的县城占到55%以上。这种县多县小的客观状况，使得县城扩容提质缺乏足够的人口支撑，县城规模普遍偏小，综合承载能力较弱，难以与京津及省内大中城市形成有效衔接和合理梯度。

（二）城市规划、建设与管理标准不够高，承载功能和品位特色亟待提升

城市规划缺乏独特性、长远性、前瞻性，对城市文脉、色彩和景观规划重视不够，造成城市间简单趋同和低水平重复建设，“千城一面”的现象和问题较为明显。尤为突出的是规划执行缺乏连续性，不能一张蓝图绘到底，切实做到久久为功。同时，城市建设比较粗放，品位不高，棚户区、“逢雨必涝”“马路拉链”、交通拥堵等“城市病”日益凸显，部分城市出现“未大先病”问题，综合承载能力亟需提升。城市管理的标准化、信息化和人本化水平不够高，智慧城市、和谐城市、平安城市建设亟待加快。

（三）载体培育和创新活力不足，产业发展新优势和新动能亟待培育

河北省开发区发展滞后，高端产业孵化基地短缺，创新能力薄弱，特色小镇刚刚起步，人才和信息化短板效应突出，尤其是难以利用京津的人才与科技创新优势，打造协同创新共同体，导致城市聚集中高端产业的能力不够强，钢铁、建材、化工等传统产业占据主导地位，先进制造业、战略性新兴产业、现代服务业培育不足，产业结构偏离绿色、低碳、高端方向较远，转型升级任务较重，新型城镇化和城乡统筹发展的产业支撑能力亟待提升。

（四）城乡发展中资源环境问题突出，环境容量和承载能力亟待提高

    城乡建设不重视环境打造，城乡生态环境和人居环境堪忧，许多地方存在环境脏、乱、差和布局破碎化问题，城乡结合部、部分农村尤为突出，部分农村荒凉、破败现象严重。同时环境承载能力整体超限，水资源非常短缺，全省人均拥有量只相当于全国的1/7,地下水严重超采，世界上前两大地下水漏斗均在河北省，大气污染和水污染相当严重，生态恶化趋势尚未得到根本扭转，节能减排和环保压力巨大，直接影响京津人才等要素资源的流入，挤出效应明显。

（五）制度创新不到位，一些根本性、关键性制度内容和体系亟待完善

一是土地征用拆迁补偿制度不完善，补偿标准低、不到位，利益纷争和上访事件时有发生，农民利益得不到有效补偿和保护。二是城建投融资制度不完善，融资渠道不够宽，直接融资和民间融资偏少，政府债务负担和银行不良资产加重。三是农民工进城涉及的户籍、社保、子女教育等制度尚不健全。2017年全省户籍城镇化率仅为39.89%，低于常住人口城镇化率15.12个百分点，约有1137万人口就业居住在城镇、户籍在农村，实质性市民化任务艰巨。四是助推城乡一体化发展的土地流转、公共服务等制度尚未完全到位，城乡规划、基础设施和公共服务难以有效衔接，导致乡村基础设施薄弱、贫困人口集中、空心化问题严重，城乡差距依然较大。

二、浙江省推进新型城镇化与城乡统筹的主要经验

浙江省在推进新型城镇化与城乡统筹进程中，坚持以城市群建设为总揽，以主动对接和开放融入为契机，以精准定位和科学规划为引领，以环境打造和载体培育为路径，以城乡一体和共建共享为根本，与五大发展理念紧密契合，推动城乡、产业、环境、民生多维立体联动，多元融合发展，其主要经验可归纳为“一二三四”。

（一）坚持开放对接和规划引领，“一张蓝图”绘到底

浙江省紧紧围绕以上海为龙头的长三角世界级城市群建设，坚持主动服务、对接融入的战略思路，积极推进开放、融入与错位发展，对省内城市和区域进行精准化功能定位和全域化高标准规划，“通江达海”，实现了城市布局优化、城乡互促共进和综合承载能力的全面提升。如嘉兴市定位长三角的“中央花园”，彰显了其主动对接服务的科学、生态、可持续的城市发展理念。杭州市大力实施从“西湖时代”迈向“钱塘江时代”的城市发展战略，十几年坚持跨江、拥江发展，始终保持战略定力，落实规划不动摇，打造了钱江新城等城市新亮点，成功举办了G20峰会。

（二）坚持绿色优先和文脉塑造，“两大环境”提魅力

浙江省始终注重绿色发展，着力打造高品质生活环境和人文环境。杭州市2006年就提出建设“生活品质城市”，一直以环境建设为抓手，做足“江”“湖”文章，“筑巢引凤”，突出打造生态、人文、信息和品质高地。嘉兴市以水为脉、以绿为幔，致力打造“水乡绿城”，营造“居在绿中、行在园中、城在林中、四季有花、到处是景”的花园式宜居宜游宜业城市。同时，深入挖掘民间文化，使嘉善田歌、桐乡三跳、海宁皮影等“沧海遗珠”式的民间文艺形式重放异彩，为统筹城乡发展找到了根与魂。

（三）坚持创新驱动和路径优化，“三大载体”强引擎

 一是以开发区建设为载体，打造产城融合创新发展的新路径。浙江将开发区建设作为工业化和“浙江制造”的主战场，发挥各地差异化竞争优势，打造核心竞争力，从“三为主（工业、出口、招商）”，到“三并举（二三产、出口内销、内外资）”，再到产城融合的发展新阶段，一直坚持小政府、大服务、市场化运作，激发市场主体创新活力，取得显著成效。二是以教育发展为依托，打造人才聚集和科技研发新平台。嘉兴以“勒紧裤腰带也要投资引进大院名校”的胆识，投资百亿元建设了国内一流的29.5平方公里的嘉兴科技城，为科技创新提供有效平台。三是以特色小镇建设为抓手，打造产业转型升级新载体。如杭州的玉皇山南基金小镇和云栖小镇，以其专业化、高端化、生态化的发展形态，为推进供给侧结构性改革和产业转型升级提供了新契机和和新引擎。

（四）坚持协调推进和共享发展，“四个率先”惠民生

一是率先进行户籍制度改革，实行城乡一体的居民管理。在全国率先成立新居民事务局，取消户口管理制度，推行居住证制度改革，实现城乡居民医疗保险并轨和最低生活保障标准统一。二是率先推行以“两分两换”为标志的优化土地使用制度改革，深入开展村企结对、城乡结对、农民合作等各类结对共建帮扶活动，营造以城带乡、以工哺农、以富带贫、互帮互助的良好氛围。三是率先组建农合联组织，推进农业经营主体和模式创新，形成了农合联带合作社、合作社带大户、大户带农户的创富网络。四是率先推进文化资源均等化分布，如嘉兴市从2007年开始着力探索构建图书总分馆建设模式，2009年又进一步试点设置村（社区）图书流通站，把城市图书馆开到村民家门口，着力推进城乡公共文化服务一体化。

三、河北省推进新型城镇化与城乡统筹示范区建设的路径对策

参考借鉴浙江经验，河北省必须强化人本核心，转变发展路径，以新发展理念统领新型城镇化与城乡统筹示范区建设，实现空间布局、规划建设、产业人文、体制机制的多维突破和全面提升。基本思路可归纳为“四个强化”和“四个新”：

（一）强化城市群和开放发展理念，构筑城镇空间新格局

按照京津冀城市群“一核、双城、三轴、四区、多节点”的空间布局要求，构建起梯度分明、分工合理、功能互补的城镇空间新格局。要抓好以下战略重点：一是高起点规划、高标准建设雄安新区。要以疏解北京非首都功能为“牛鼻子”，加强雄安新区同北京、天津、石家庄、保定等城市的融合发展，特别是要同北京中心城区、城市副中心实现错位发展，形成京津冀目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局。二是做大做强省域和区域中心城市。把石家庄和唐山打造成两大省域中心城市。石家庄要按照“一河两岸三组团”发展格局，加快老城区拓展提升和正定新区建设，打造现代化山水园林省会城市。唐山要以曹妃甸开发为驱动，努力建成京津冀城市群东北翼中心城市。保定努力建成创新驱动发展示范区和京津保区域中心城市，邯郸打造京津冀南部门户、冀晋鲁豫省际交流合作桥头堡和京津冀联动中原的区域中心城市。三是强力提升节点城市。其它7个设区市和定州、辛集要打造为各具特色和功能的重要节点城市。四是促进县城扩容升级。推动多数县城发展成为充满活力的新生中小城市，增强对京津冀世界级城市群构建的支撑能力。

（二）强化规划为纲和高质量发展理念，绘就城镇发展新图景

各地要按照京津冀协同发展的总体规划，高标准地搞好本地相应规划，实现与总体规划的紧密衔接以及本地规划的多规合一。规划一旦确定，就要“一张蓝图”绘到底，以一贯之抓落实。要摒弃以往城乡分治、城际失调、城市“摊大饼”等不利格局和模式，把“紧凑城市”“低碳城市”“智慧城市”“海绵城市”等新型理念贯彻其中，引领城市发展提档升级。特别要在功能提升、绿色低碳、品味特色上求突破，完善城镇设施和生态环境体系，着力构建绿色经济、交通、环境、建筑、社区和家庭“六位一体”的生产、生活和生态空间体系；同时，注重历史文脉保护和智慧城市建设，使厚重的历史文化和浓浓的现代气息有机融合、相得益彰，打造文化为韵、智能支撑的高品质城市。

（三）强化产业支撑和创新发展理念，打造城乡发展新动力

一是以开发区建设为依托，推动产业聚集与创新发展。新增一批出口加工区和保税区，推进大型物流园区、文化产业和创意产业园区、中央商务区建设，为加快大中城市发展打造经济增长极和核心动力源。二是以县城扩容提质为支撑，推进县城经济提档升级。加快人口与产业向县城集中，发挥县城经济对城乡统筹发展的龙头牵引作用。三是以特色小镇建设为支点，打造产业融合发展的新平台，形成与中心城区相互补充、紧密联系的若干“专业化新城”和功能性板块。四是把美丽乡村建设作为乡村振兴的重要抓手，与扶贫攻坚、现代农业发展、山区综合开发、乡村旅游业发展统筹推进，扎实开展农村面貌改造提升行动，有序推进中心村建设，打造京津理想休闲旅游目的地，建设农村农民美好幸福家园。

 （四）强化制度创新和协调发展理念，力促城乡共享新提升。

一是创新土地管理和征用制度，形成合理利益机制。提高补偿标准，完善补偿方式，搞好城乡建设用地指标增减挂钩与置换。二是完善城乡建设投融资体制，拓宽投融资渠道。积极争取国家政策性银行、商业银行和国际金融组织贷款，采用BOT、TOT等多种方式吸引民间资本投资基础设施建设。三是完善农民工进城机制，推进农业转移人口实质性城镇化。健全农业转移人口落户制度，保障农业转移人口基本公共服务，同时保障农业转移人口继续享有农村土地收益权。四是加大公共财政向农村倾斜和投入力度，为农民提供更加优质均衡的公共服务。形成城乡融合发展体制机制，让广大农民与城市居民一样，享有越来越健全完善的基础设施和公共服务。 

（本文发表于中共中央党校出版社2020年３月出版的《理论·学术·感悟》）

                                         编辑：梓涵